社会组织的环境公益诉讼之路：发展快，挑战多

近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》,提出在构建现代环境治理体系中,党委、政府、企业、社会组织和公众各自应如何发挥自身作用。社会组织是其中不可缺少的重要主体。通过提起有较大影响力的环境公益诉讼,推动社会认识的进步,是社会组织一种重要的工作方式。

2015年1月1日,北京市朝阳区自然之友环境研究所(以下简称“自然之友”)与福建省绿家园环境友好中心作为共同原告,就福建南平非法采矿造成的生态损害事件提起公益诉讼。这一天,修订后的环境保护法开始施行,明确了社会组织能够作为环境民事诉讼的主体。同年,最高人民法院发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,规定了环境民事公益诉讼的程序。

“这对于社会组织提起环境民事诉讼来说是具有节点意义的。”中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发认为。在此之前,社会组织只能针对环境问题带来的个人损害寻求财产赔偿,无法解决公共利益受侵害的问题。此后,社会组织先后提起常州外国语学校环境污染案、云南水电站建设威胁濒危绿孔雀生境案等诉讼,引起较大社会关注。

“社会组织资金、人员的独立性、与公众联系的紧密性,决定着它在环境公益诉讼中的独特作用。”王灿发说。自然之友法律顾问刘金梅认为,社会组织的资金来自社会捐赠,负有社会责任。“公益诉讼是一个比较新的领域。社会组织在不断尝试拓展环境公益诉讼的案件类型。比如,云南水电站建设威胁濒危绿孔雀生境案就是一个损害发生前的预防性公益诉讼,目前法律上还有很多需要完善的地方。”3月20日,昆明中院判决立即停止水电站建设项目,此案胜诉。

门槛降低后仍存在困难

最高人民法院数据显示,从2015年1月到2019年12月,全国法院共审理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件330件。随着多地环境资源法庭的成立,环境案件审理日益专业;政府对造成污染企业的信息公开力度加大,为社会组织调查取证带来便利;社会组织大多采用异地起诉方式,减少了外部压力。尽管如此,社会组织面临的困难仍然不少。

自然之友提起诉讼的案件,审理时间持续三、四年之久的不在少数。“土壤污染的案件尤其复杂,由于可能存在历史遗留问题,识别污染责任人通常都比较困难,甚至可能出现污染责任人变更或者无法查清的问题。”另一个重要问题在于鉴定,在识别和确定了土壤污染责任人之后,还需要大量的检测、分析,查清土壤污染的范围、程度、污染因子等,周期长、费用贵。参与过鉴定工作的中国热带农业科学院农业环境研究室主任武春媛解释,做一次鉴定,相当于做一个课题,有时需要一两年才能得出鉴定结论,耗资上百万元。

2019年年中,58家环境损害司法鉴定机构承诺对于检察机关提起的公益诉讼案件可以先鉴定后付费。这释放了鉴定领域的积极信号。从裁判文书网上社会组织提起的诉讼判决书中可看到,鉴定费用由败诉方承担,因此一场败诉对于社会组织来说是致命的。

即便胜诉,“也只能收回60%左右的成本。被告会被判决支付我们必要的律师费、差旅费。但是诉前繁杂的准备工作投入的专职人力、时间成本,只能自付。实际上,人力成本是可以核算的,也应该予以支持,只有这样,专业的人才能在社会组织中持续工作下去。”中国生物多样性保护与绿色发展基金会(以下简称“绿发会”)副秘书长马勇介绍,即便绿发会作为有公募资格的基金会,公益诉讼的费用仍是一个大问题,“基金会募集的资金都有明确的用途、方向,支持公益诉讼的人并不多。在认识层面,政府、社会往往仍然将社会组织提起公益诉讼看作是一种对抗性的行为”。

多元主体如何协作

近年来,随着全社会对生态文明建设重视程度越来越高,试行、推广的环境保护制度也在增加。除了自身的建设,社会组织与其他多元主体如何协作?

2015年检察机关开始进行公益诉讼试点工作,2017年全面推行,环境公益诉讼正是其中重要的一项内容。马勇认为,检察机关与社会组织分属体制内外的监督力量,根据环境公益诉讼的法律规定开展工作,经过近年来的司法实践,二者衔接较好。2019年北京市人民检察院与十家社会组织举行《关于加强协作配合共同推进公益诉讼工作的意见》会签仪式暨座谈会,进一步探索了检察院与社会组织的合作形式。

而针对“企业污染、群众受害、政府埋单”的困境,2018年起试行的生态环境损害赔偿制度明确授权地方政府可对造成生态环境损害的责任者追究损害赔偿责任。但该制度出现了与环境公益诉讼边界不清的问题。“由于制度还在试行阶段,没有上位法,与检察机关、社会组织的法律关系不甚明确,实践中已经出现了‘撞车’的现象。”马勇举例,山东济南章丘区违法处置危险废物的案件,在绿发会已经起诉的情况下,山东省原环境保护厅以省政府名义提起了生态环境损害赔偿诉讼,社会组织的民事诉讼即被“冻结”了。这增加了社会组织起诉的不确定性,前期准备可能付之东流,影响着社会组织的积极性。

在刘金梅看来,更重要的问题是,主管部门对于企业负有事前、事中的监管责任,行政力量应更多集中在行政监管和行政执法工作上。很多生态损害赔偿案件进入诉讼程序之前,采用了磋商程序,但是诉前磋商程序在信息公开和公众参与方面还有很多需要加强的地方,以确保透明度。据统计,截至2019年5月,全国法院共受理省级、市地级政府提起的生态环境损害赔偿案件30件,其中诉讼案件14件,磋商解决而非进入诉讼程序的案件16件。

诉讼成功后,如何监督污染企业是否按照判决进行修复、赔偿是社会组织面临的另一个问题。“企业的赔偿进入什么账户、使用流程、谁来监督等目前没有法律明确规定,这个问题亟待解决。”马勇说。

来源：中国经济网

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