2019-02-28 人阅读
我看社会组织评估十年：自我完善的上海社会组织评估实践
若将我国社会组织评估十年历程的重要节点比喻里程碑，民政部2007年试点《关于推进民间组织评估工作的指导意见》，2011年实行《社会组织评估管理办法》，2015年实施《关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》恰是三个阶段标志。笔者资深亲历上海社会组织评估十年实践，曾有《规划化评估与评估规范化》《评估需防风险，力求稳妥规范》等心得刊登部发期刊。“刚刚”退休，恰逢征文，决意最后一次简述眼中的社会组织评估。
一、筚路蓝缕启山林：自我完善中的上海做法
（一）规范化整饬，上海社会组织评估工作已经走向常态
上海最早认识到评估是加强社会组织综合监管的辅助手段。2007年6月，民政局、社团局下发《关于在本市民间组织中开展规范化建设评估试点工作的通知》，出台评估办法，试行社会团体（行业性）、民办非企业单位、基金会评估标准，率先开展试点。每年一批，经过三轮，达到试机制、试办法、试指标的预期。2011年部颁39号令后，上海总体考虑不再另起炉灶，出台1号文贯彻执行民政部相关部署，并就评估组织、等级管理、标准制定以及其他事项发出通知，全面推行评估工作。
上海试点和全面推开遵循三条原则：一是先建后评、以评促建。强调不单纯为评而评，把规范化建设放在重要位置，申评需经三至六个月的自我规范，对照自查，整改提高；二是第三方评估与审计监督相结合。具体事务委托社会组织服务中心和批复确认的枢纽型组织承办。曾实施申请高等级的需经专项财务审计；三是评估结果运用与承接政府购买、公益创投项目和奖励评先相结合。明确等级3A及以上的享有优先权。部分地方政府和枢纽型组织出台了相应激励措施，提高了机构参评积极性。需要说明的是，上海先期习惯称之“规范化建设评估”，2016年经专题会议确定，改为与全国称呼一致的专用术语“等级评估”。总之，上海在历任社团局长的重视下，评估事务有条不紊循序渐进。现列入上海社会组织“十三五”规划和社团局年度重要计划，同时根据中办国办《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》以及新要求，不断加强和完善社会组织评估工作。
（二）协作化分工，评估委员会及其办公室职责细化
2008年3月，经市领导同意，市民政局、市社团局印发《关于成立上海市社会组织规范化建设评估委员会的通知》，明确负责全市社会组织评估的宏观指导和审定重大方案；审核市级社会组织评估结论和区县申报的4A、5A级评定。委员会由市委组织部、纪监委、社会工作党委、文明办、外办、财税、审计、公安、经信委、社科院等相关部门和登记机关以及社会领域专家、社会组织代表组成。通过登记、税务等数据库信息共享，通力协作。等级审定后，通过报纸、网站向社会公示。委员会办公室设在市社团局服务处，并依托管理处成立社会团体、民办非企业单位和基金会三个指导小组，分别负责所属市级社会组织和枢纽型组织评估。
评估办公室的工作思路一是贯彻以评促建。统一标准解读和评分口径；公布材料制作的示范文书表式，参与动员辅导；汇总评估总分，掌握评估效果。二是坚持全局观念。统筹协调购买服务相关部门和实施单位，协同管理处室，指导各区登记机关，以及22家第三方机构完成既定目标。三是重视问题导向。研究新问题、新需求，妥善处理评估政策过渡和衔接环节，有步骤、分阶段推动工作。四是倡导试点先行。充分考虑条块不平衡、条件差异大等特点，探索典型经验，设法带动引领。
（三）职能化设置，社会组织服务处归口评估业务
面对新增的社会组织孵化培育、推先评优、年金推广、政策调研，以及先盛后衰的观察点、工资基金等综合性任务，上海社团局决定将内设机构政策协调办公室正式建成社会组织服务处。其涉及评估的主要任务是：发现评估重要变化，提出工作设想，及时汇总评估委员会，报告局领导或转告相关部门和处室；推进第三方建设，督促行业自律；形成权责明确、流转清晰的监管格局，最大限度地保障评估信息公开、程序公平、结果公正。首先，凸显“政府主导”。及时知晓党建、管理、登记等新要求，协调指导完成评估工作。其次，理顺运行机制。负责制定和修订规范性文件，完善评估标准，优化评估流程，督促第三方行为。第三，创新评估思路。关注重大政策和评估动向，梳理可复制经验，开展阶段性总结，促进评估有序规范。探索依申请评估，先行全市街镇社会组织服务中心专项评估，逐步将承接购买政府服务和承担政府转移职能的纳入评估计划。第四，形成联动机制。主动协调具有自身行业评估的部门，避免两者等级结果冲突。比如商妥科协的“星级”协会评定，简化评估程序，评估指标相同或类似的绩效部分不再重复劳动，也调动了枢纽型组织能动性。
曾经酝酿：修改完善上海贯彻实施民政部意见，健全评估流程；实行自愿申报与指定参评相结合，适度加快进程；严格控制高等级，期满逾期不复评须重新评审；建立逐级申评制，除获全国先进等特殊情况外，尤其是社区组织首次申评最高3A等等。另外，评估预算从综合处归口服务处之后，为便于分类指导又划给三个管理处；近年涉及政府购买服务需经招投标量化，设想以后仍由服务处统一预算。
（四）专业化运作，上海市社会组织评估院应运而生
2014年9月登记成立的上海市社会组织评估院，主要从事社会组织的等级评估，政府购买服务绩效评估，相关的研究、交流和培训，并受市区两级登记管理机关委托，协助推进评估工作。
历史地说，评估院承载了上海社会组织评估经验练就。一是示范性。作为上海层面率先登记成立的社会组织评估机构，是创新评估模式和培育第三方的尝试。二是专业性。建构基点体现专业化，集聚了熟悉社会组织法人治理的老法师和专家团队。三是公正性。特别是集中统领全市范围的高等级评估，坚持独立自主，不以受评单位经常借助各级领导和明星大腕出场助阵所动，统一把握“手势”尺度，评判权衡相对客观。四是指导性。不同于主持评估业务的国家社会组织管理局、地方社会组织服务中心和枢纽型组织，以及其他谋求就业为生的社区组织和社会商业机构，还受委托承担指标修订，评估培训等配合业务，以期提高社会组织能力和弥补政府评估力量不足。
（五）制度化布局，社会组织评估督导创新建制
民政部提出“有序推进各地评估工作实践，关键在于有效的组织推进和完善的工作机制”。鉴于第三方评估是一项新事物，为加强指导，反映诉求，协调关系，提高评估质量和社会效能，2017年起上海探索评估督导，力图强化监管，提供评估支持。
开展评估督导的初衷：1、遵循“政府主导、社会参与、第三方机构独立运作”机制，贯穿评估过程，杜绝为评造假，合理引导等级预期。2、督导事务归属市社会组织评估委员会办公室，由服务处牵头，委派熟稔评估标准人员出席。3、根据管理处和第三方安排，重点督导高等级，掌控评估动态和全市整体状况。4、参加实地评估，宣读督导告知，督查评估实体和程序合规，填写督导记录，但不参加专家评分。5、受理投诉举报，协助落实取消等级措施和等级结果运用。6、监督廉洁规定和保密纪律以及相关制度，营造风清气正的评估环境。
（六）标准化建设，社会组织评估指标趋于完善
评估指标是等级评估的主要依据，是对评估对象的总体评价。上海从大的方面说历经5次修定，现在2015年A版（社会组织自评）B版（专家评分细则）基础上，初步修订完成行业协会商会、专业类、学术类、联合类社团，社会服务机构，基金会等六大类的《2018年版上海市社会组织评估指标》。纵观修订版评估指标特点：
1、上海带头达成共识，相承部颁标准主脉，维护“国标”权威性。其实上海评估指标已自成体系，包括体育和涉外的9个指标趋于成熟；财务专门单列，材料检索专业，可以说不断修正，倾注心血，每次经过局长办公会议审核，全市上下也都捻熟。况且部颁与地方侧重不同，比如组织分类有区别：部颁职业类社团，上海则是专业性社团。再如评判系统不一样：其专家需经两人一组填空选项由计算机自动生成，上海则是依据评分细则。又如重点分配有异同：民政部注册全国性社会组织的体量大活动广，在分支机构、常务理事会以及社会评价等方面，增大分值分量。虽然没有强求一致，但上海站高望远，看齐意识，此次修订指标，一波三折，最后统一思想，忍痛割爱，全部以部制全国性评估标准为蓝本统盘考量，基础框架基本一致。
2、自加压力，提高标准，彰显上海特色。一如按照评估管理办法，登记满两年的获得入门资格，上海是查阅起码“近三年”档案资料。二如坚决贯彻党的十九大精神和中办2016年46号文件，“党组织”分值从15分不等提高到40分，对“应建未建”的实行一票否决，评估实践还需出具独立党支部的上级批文原始件。三如围绕国家或上海科创等“五个中心”创新工作。
3、统一要求，侧重内部治理的组织机构建设，注重人力资源和财务资产以及工作绩效。一是统一原则。坚持民主性：在社会评价方面加大监事分值，以期强化民主办会。突出操作性：低分值指标增多，评价细化量化，减少自由裁量权；体现发展性：引领现代社会组织趋势，如按民政部与人社部要求“依法建立并实施年金制度”。保持连续性：扩展公益活动，涵盖对外援助和对口支援项目，并将捐赠物化。二是统一格式。三是统一口径。如社会组织专职人员，按民政部关于社会组织专职工资人员参加养老保险通知计算。
4、根据实际调整内容。一如会员和会费照应夕阳产业或自然会员。二是增加“建立档案室或专柜”分值。三如慎改“国内外交流与合作”。四是合并减缩分支机构、代表机构，以及常务理事会分值。五是按修订后《会计法》，改变会计机构负责人只讲中级职称、忽略三年以上工作经历的评判。六如新执行《会计档案管理办法》，会计凭证及账簿、报表保存期限改为现在永久保存和定期保管两档。
二、栉风沐雨砥砺行：评估需要反思以利再战
靡不有初，鲜克有终。任何事情都有两面性，评估也是双刃剑。上海评估实践某些领域可圈可点，但也有针对薄弱需要破解瓶颈逐步改进之处，力图解决体制性障碍、结构性矛盾、政策性壁垒、封闭式管理而导致心有余力不足的问题，比如逐步完善评估释义和评判数据，理顺必要的程序机制。
社会组织评估虽被相提并论登记、管理与执法，所谓登记机关四大法宝，窃以为仅是阶段性修正缺陷的权宜之计。这主要一是，中国特色决定了社会组织的发育形态和基因养成，不仅与社会生态紧密关联，也相匹配管理机关素质内涵和职业张力。二是，铺展评估以来南拳北腿，不少穷于应付，无法潜心深研，少见有良心有造诣贴近实际的专家。三是，市场经济的发展，会给评估工作的客观公正性带来一定的挑战。日前统计：社会组织至少百分之十处在非活动状态。全国社会组织80余万个，登记机关编制最为健全的上海飙升至1.5万余个。但是，当今没有一个国家开展过能够覆盖一个组织形态的评估，更遑论雨后春笋般冠以非营利的民间组织。等级评估是政府信用背书，面对超越管理人手并层出不穷的社会组织，仅有几个统一标准模式可以勉强窠臼于全国性社团、基金会，却无法涵盖业态千差万别、性质参差不齐，何况再要“降低准入门槛”的基层组织，已缺乏科学性。数量庞大的社会服务机构，有业务主管单位或行业指导部门的民办教育、医院、养老院、博物馆等都有行业对口强制评定，我们的评估项目很多与其交叉；另外堂而皇之可以编造的空心指标多而加强和改进薪酬管理制度等核心指标少，也缺少专业性。上位法以及社会资产归属尚未出台和清晰，各地不同程度的政府购买服务和评估等级运用，等等，凡此种种，要靠几个人几个小时的等级评估一锤定音，也匮乏一定的公正性。当然，随着人类社会进步和民间组织的自由舒展，社会组织评估这一历史现状也会终究消逝。当然，这已超越本文探讨范畴，只能姑而且之。
登高望远不如脚踏实地。如今走向新时代，评估也要适应形势新跨越。做好下一步评估，需要政府主导认真总结并专门调研，发挥评估应有的夯实基础和引导激励作用，再创里程碑，切实推动2020年现代社会组织体制初步形成。
上海市社会组织服务中心
执笔人：李彭源
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