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疫情中慈善:如何完善物资清单系统和失衡的协商机制?

2020-03-26     人阅读

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记者 | 梁宙

编者按:从此次新冠肺炎疫情中,我们应该吸取哪些经验教训,弥补哪些领域的短板?2月14日,习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议上说,这次抗击新冠肺炎疫情,是对国家治理体系和治理能力的一次大考。他特别强调,要强化公共卫生法治保障、要改革完善疾病预防控制体系、要改革完善重大疫情防控救治体系、要健全重大疾病医疗保险和救助制度、要健全统一的应急物资保障体系。

新冠肺炎疫情发生后,郝南为住不上院的重症患者发起了提供制氧机的项目,随后他又发起了倡导、协调对医院的呼吸机捐赠的项目。为了提高效率,他联合国内13家基金会和公益组织一起执行。

目前为止,制氧机项目由“武汉银杏伙伴在行动”团队执行,一共为湖北发放了2300多台制氧机,呼吸机项目则为多家基金会提供了呼吸机捐赠方面的协调和技术支持,国内基金会共为湖北捐赠了8800台以上的呼吸机。

郝南曾经是北京大学医院的一名医生。2008年汶川地震,他作为志愿者参与抗震救灾,此后,他一直活跃在公益事业领域。2014年,郝南辞职专门做公益,现任中国慈善联合会救灾委员会副主任委员、中国灾害防御协会地震应急救援专业委员会常务副主任委员、卓明灾害信息服务中心创始人。

疫情之下,郝南只是参与医疗物资筹集的公益人士的一个缩影。期间,全国各地为防控疫情捐款,医疗物资从各地运往湖北等疫区,无数志愿者为防疫工作和市民生活正常运转忙碌着。

据国务院联防联控机制2020年3月9日举办的新闻发布会介绍,截至3月8日24时,全国各级慈善组织、红十字会接收社会捐赠的资金总额为292.9亿元,捐赠的物资约5.22亿件。全国各级慈善组织、红十字会累计拨付捐赠资金约239.78亿元,拨付捐赠物资约4.66亿件。

近两个月来,疫情中的慈善捐赠从接收到分发的效率有着一个提升的过程。

但仍有很多值得反思。原民政部社会福利与慈善事业促进司司长、北京师范大学中国公益研究院院长王振耀教授表示,物资清单制度不完善,社会组织专业化程度整体不高,政府、指定慈善机构与其他社会组织三方之间的协商机制不够完善,是这次疫情中暴露出来的几个主要问题。

无法抵达现场

武汉暴发新冠肺炎疫情后,郝南发起了捐赠制氧机项目和呼吸机项目,但他很快发现这次疫情的慈善组织形式和救援并不同于以往的自然灾害:他们无法到达现场。

2008年以来,郝南参加了很多场自然灾害的救援。据他回忆,在以前的灾害中,国内的救灾组织、救援队可以到灾区现场的社会组织协调中心报到,然后各机构领任务,大家协商如何合作,如何开展工作。

但1月26日,民政部发布第476号公告要求,慈善组织为湖北省武汉市疫情防控工作募集的款物,由湖北省红十字会、湖北省慈善总会、湖北省青少年发展基金会、武汉市慈善总会、武汉市红十字会接收。外地慈善组织、志愿服务组织在疫情应对响应终止之前,不派工作人员、不发动组织志愿者进入湖北省。

 “不到现场如何组织物资?这个事情大家以前都没干过。”郝南说。

中华思源工程扶贫基金会副秘书长陶鸣告诉界面新闻,与以往赈灾相比,此次疫情的传染性、危险性和困难程度要高于一般赈灾数倍甚至更高。特别是其周期长、区域广、病症隐藏性和救助时效性等特点,是公益组织很难预料到的。“以往赈灾只需捐赠基本的生活物资,但本次救援重在控制疫情、救治患者。”

疫情中,中华思源工程扶贫基金会紧急提供了100辆急需转运危重病人的负压救护车,以及大量呼吸机等医疗设备,援助了数百吨消毒物资和个人防护物资及用品。还整合国内外爱心力量,解决春节休假、货源短缺等短板,而且尽可能发动当地志愿者的服务优势,降低疫情区域救援保障风险,运用远程办公工具,实现无接触救援。

中国红十字基金会工作人员对界面新闻表示,公共卫生突发事件有别于其他自然灾害,因为疫情让所有人都深陷其中,每个人都是潜在的受影响的人,这使得救灾行动不能从容地展开,受到很大的限制,如限制人流,救援人员和志愿者不能像应对其他自然灾害那样,可以自由出入。

中国红十字基金会工作人员分析,这次疫情对救灾救援的时效性有很高的要求,疫情防控更多地聚焦在紧急响应阶段,这对捐赠款物执行如何做到及时有效、保障用到防控急需等方面提出更高的要求,加大了执行的压力。

 “疫情前期主要集中在医疗物资采购、运输和发放存在较多挑战,如采购途径少,急需医用物资短缺;医疗物资采购对专业度要求较高;在供给紧缺的条件下,短期内完成采购对经销商资质鉴别也是很大的挑战。此外,需求精准对接难度大,传染病疫情具有特殊性,前方人手不足,以及医用消毒液等液体、粉末类的特殊物资运输困难等。”中国红十字基金会工作人员称。

深圳国际公益学院代理院长、教授黄浩明指出,疫情与其他自然灾害的救灾方式有很多不一样的地方,疫情特殊的地方就是疾病的传染性,所以很多工作不能简单地套用自然灾害救灾的模式,这个时候还面临最大的一个问题——有钱买不到物资,无论是口罩、防护设备、应用设备、检测设备,刚开始我们都处在一个非常乏力的局面。

慈善组织专业化程度待提高

在疫情爆发后的前10天里,郝南有接近崩溃的时候——他感到一些专业公益机构、救灾组织几乎是失语和失能的。

 “大量的志愿者团队做了特别了不起的工作,但我们很少看到公益组织、社会组织的身影,公益机构的专业经验没有得到任何借鉴和应用。”郝南说。

此前,有医院工作人员曾对界面新闻表示,医院的接受社会捐赠公告只能提供卫生系统要求的标准,但捐赠过来的部分物资不符合标准,如口罩是普通口罩,医院无法使用,也无法接受这类物资。

郝南指出,在防护物资、医疗器械等物资的鉴别上,一些公益机构可能迈不过这个专业门槛。另外,如果社会组织没有相关背景,在一些专业的领域也很难做好——如心理关怀、哀伤辅导、救助特殊人群等领域。

在疫情防控初期,慈善捐赠物资的接收分配效率还一度引发争议。其时,社会各界捐赠的善款和物资陆续汇聚到了疫区,但武汉市红十字会库存积压,武汉一线医院物资紧缺情况严重,湖北省红十字会也因为接收分配物资效率低等问题受到了公众质疑。

武汉红十字会相关人士曾向媒体表示,医院所需物资数据先报给疫情指挥中心和卫生局,指挥中心再分发物资,武汉红十字会没有物资、资金分配权,物资和资金由指挥部统一调拨。但是,这一解释依然难以打消公众的疑虑。

2月1日,武汉市政府官网发布的《武汉市红十字会感谢各界爱心答复各方疑问》表示,境内外单位或个人如有定向捐赠医院,可直接与定向捐赠医疗机构对接,确认后可直接将物资发往受捐单位。3日后,针对湖北省红十字会在捐赠款物接收分配中的有关问题,湖北省纪委监委免去张钦省红十字会党组成员、专职副会长职务,另有多人受到处分。

此后,湖北地区的捐赠款物接收、分配的效率得到了提升。

实际上,民政部对于慈善组织开展疫情防控慈善募捐的政策也在发生改变。2月14日,民政部发布《慈善组织、红十字会依法规范开展疫情防控慈善募捐等活动指引》要求,慈善组织、红十字会接收的定向捐赠物资,按捐赠人意愿委托送达或由捐赠人直接送达最终使用单位。对于可以直接送达最终使用单位的非定向捐赠物资,由慈善组织、红十字会协调捐赠人直接送达最终使用单位或指定地点。

 “2月份开始,出现了一些比较好的公益项目,专业的力量体现了出来,比如恩派、招商慈善基金会、万科基金会等对心理需求、对基层社区的一些支持性的项目。后面这段时间里,公益组织开始扳回一城,但从整体上来看,仍然体现出公益行业发展不健全、积贫积弱的现状。”郝南对界面新闻说。

黄浩明表示,中国做公共卫生预防的社会组织比较少,关注传染病、预防传染病的一些学会和协会都比较松散,也没有进入到政府救灾的体系。部分做医疗、健康项目的社会组织有一定的基础,但是很多机构缺乏专业人员,也没有能力应对如此大的公共卫生突发事件。

 “中国现在有7000多家基金会,包括社会服务组织加起来已超过80万家,疫情中很多社会组织都很积极,但是专业化程度还是弱。当重大疫情来了,疫情防护的志愿者是哪些,标准是什么,如何调度,如何联合行动,没有一个统一的平台促进大家进一步合作。”王振耀称。

清华大学公益慈善研究院副院长贾西津教授指出,社会组织的参与可以是方方面面的,特别是当地社会组织,不一定只有医疗参与,医疗方面的参与也有专业性和非专业性的领域,非专业性的领域如解决医护人员吃饭、回家等问题。医疗防护物资调配等涉及专业性的领域,可以通过专业化分工和共享平台的审核机制来实现。

 “疫情中,社会参与就像是一个大大的池塘,层次上分为从完全不需要专业人员识别的,到与专业性有关的,再到需要专业人员识别的,实际上专业核心部分是非常少的,大部分工作可以通过社会组织参与完成。”贾西津说。

王振耀指出,我国慈善组织将来需要进一步专业化,尤其是在疫情面前,医疗卫生界或与医疗卫生相近的慈善组织能不能承担起枢纽的作用,对整个慈善工作的开展起到至关重要的作用。这个“枢纽”可以根据不同的专业、不同的灾种来选定,并且需要各机构加强联合意识。

物资清单系统待建立

疫情防控初期,虽然全国各地的医疗防护物资与设备源源不断支援湖北,但武汉乃至湖北省各大医院仍长时间出现医疗防护物资紧缺的问题。

2月11日,湖北省卫生计生宣传教育中心通过官方微信公号“健康湖北”发布了武汉各大医院的接受社会捐赠公告,武汉市20多家医院在名单之中,其时有的医院接受社会捐赠公告已经更新至第五版。紧缺的物资主要包括医用防护口罩、护目镜、防护服等医疗防护物资,也有医院紧缺心电监护仪、呼吸机、移动紫外线消毒车等设备。

王振耀分析,上述情况的出现主要是因为缺乏物资支援清单系统。大灾大疫一定要有这个系统,即使疫情发展得再快,也需要对疫情有一个评估。

 “物资清单系统的作用在于,如评估超过100人确诊、超过1000人确诊、超过1万人或5万人确诊分别需要多少医疗物资,前方指挥部可以理直气壮地告诉中央和全社会,大体需要多少医疗物资,以便及时调集和求援。”王振耀说。

在汶川地震时期,王振耀担任民政部救灾司司长,他曾参与统筹汶川抗震救灾一线工作,当时的救灾情况他历历在目。他回忆,2008年汶川地震发生后,中国社会各界和其他国家一共支援汶川140多万顶帐篷,把灾区的老百姓(75.260, 2.20, 3.01%)生活安顿了下来。当时,物资支援清单起到了重要作用,有了清单后在中央调度和全国支援上都比较有序。

 “尽管疫情很特殊,物资支援清单还是需要尽早明确。物资调度上出现调配问题,就变成了只好靠医生、医院呼吁。”王振耀说。

王振耀指出,物资支援清单制度类似于预案的再具体化,清单不是固定的,而是随着疫情发展而适度调整,方便动员慈善的力量,让社会力量、国家力量,全世界的力量有序进入疫区。

此次疫情防控中出现的另一个现象是,当全国的目光都聚焦在疫情漩涡中心的武汉时,湖北省的其他城市受到的关注程度并不高,也导致了这些地方的医疗物资紧缺问题严重。

2月8日,孝感市新型冠状病毒感染的肺炎防控指挥部宣传组工作人员曾对界面新闻表示,孝感市的疑似病例仍较多,紧缺医疗防护物质。随州市新型冠状病毒感染的肺炎防控指挥部医疗组工作人员也表示,当时随州市紧缺医务人员和医疗设备。

2月9日以后,我国19个省份开始对口支援湖北省武汉以外地市的新冠肺炎防治工作,这些城市的医疗防护物资、设备和医务人员紧缺的问题才逐渐得以缓解。

此外,疫情中的非定点医院面临的问题也不容易受到关注。据2月5日每日经济新闻援引一位接近湖北省卫健委妇幼处的人士的消息称,当下N95口罩全部紧缺,但会优先保障定点医院,而非定点医院“应该拿不到”。物资缺乏一方面会影响到病人的救治问题,同时也对医护人员的安全造成影响。

郝南指出,在缺乏统筹的情况下,捐赠物资的分布会呈现“马太效应”:多的格外多,少的格外少,因为需求的表达在信息层面上是不均等的,就会造成资源分布的不均衡。更容易显现出来的需求,更有社会链接的信息,就更容易获得资源。

贾西津认为,在捐助物资分配过程中应该分为两种机制,一种是指挥部调配体制内的资源进行全面的分配,在这个过程中,可能有某些地方没有得到关注,因为在总体资源有限的情况下,会涉及到优先序,那些不在优先序之中的地方就容易被忽略。

 “第二种机制是社会机制,社会组织的关注点往往和官方不一样。大家都会关注到某些’热点地方’,但真正成熟的社会组织恰恰能够发现被忽视的地方和领域,因为社会组织的特点是要倾向弱势中的弱势。”她对界面新闻说。

三方协商机制仍需完善

这次疫情中,由于外地慈善组织、志愿服务组织不能进入湖北省,政府、被指定的慈善机构和其他社会组织三方之间的协商机制畅通对整个慈善工作的开展尤为重要。

“疫情中很多公益机构去不了疫区,武汉本地的社会组织并不多,能够在本地承接救灾救援任务的机构更少,疫情对于社会组织的挑战很大。”郝南说。

2月22日,“武汉嫂子十级汉骂”在网络上引发关注。一名女业主因小区进入全封闭式管理模式后物资配送不合理等问题,在微信群一番怒骂而走红。据澎湃新闻报道,武汉中百超市对该名女业主所在的小区推出AB套餐,其中生鲜套餐300元一份,包括肉类以及蔬菜;270元的干货套餐则包括大米、酱油、卫生纸等,并且无法单独购买。

该事件引发关注后,社区向居民表达了歉意。第二天,据“武汉发布”通报,社区与中百超市协商取消团购套餐,附近的家乐福取而代之成为居民团购的新供货商,其他个性化物资需求由社区代购补齐。

郝南认为,社区是社会组织应该发挥作用的地方,社区里的政府工作人员数量有限,社会组织可以帮忙做很多事情,如心理帮扶,社会组织可以成为政府与社区之间的缓冲带,他们两边都能理解,工作也推行得下去。

他分析,总体上看,这次疫情中湖北省缺乏一个有贯穿性的机构网络。湖北省慈善总会联合了一个义工机构网络,利于将物资往下发放,但这个网络除了网络内的六十多家机构以外,对接不了其他机构。壹基金以前每年都在全国各省开展救灾工作,在湖北也有一个联合救灾网络,但它仍是一个独立的体系。

 “这次疫情有着特殊性,不是自然灾害,我们以前的协作方式需要在灾区有一个当地的枢纽,这次的枢纽并未建立起来。地方组织没有这个能力,也没有做好这个准备。”郝南说。

王振耀认为,在这种重大疫情中,红十字会可能是最好的“枢纽”选择。“红十字会熟悉整个卫生系统,有着全国性的网络,更适合成为’枢纽’,”王振耀说,红会能否承担起一定的枢纽功能对于整个抗疫工作也起着重要作用。

《中华人民共和国红十字会法》规定,红十字会独立自主地开展包括救援、救灾在内的相关工作,建立红十字应急救援体系。实际上,民政部在其发布的第476号公告中要求,指定5家接收慈善组织为湖北省武汉市疫情防控工作募集款物的机构,除定向捐赠外,原则上服从湖北省、武汉市等地新型冠状病毒感染的肺炎防控指挥部的统一调配。

 “疫情发生前期,武汉肺炎防控指挥部缺乏经验,将红会按一般行政单位看待,他们按分工去守仓库、接受捐赠,但没有分配权。这把红十字会的独立职能取消了。”王振耀说,对于红会而言,这次疫情是一个检验,前期受到质疑,反映出红会的工作还存在一些漏洞。

王振耀指出,社会组织应该纳入到国家应急体系里,目前的应急体系是2005年前后建立的,当时的社会慈善力量还不足。现在看来,如果国家应急体系中没有社会力量的组织和协调,这个体系就存在着重大的缺陷,这是国家应急体系建设的15年来需要做出的最大调整。

 “这一次,社会组织特别是公益慈善的力量应形成多样化的联盟和合作平台,没有这些联盟和平台容易打乱仗,合力不够。”王振耀说。

贾西津认为,三方协商机制中,政府应做好行政体系之内的统筹,协调各方资源以及行动机制。红会是一个独立运作的组织,应严格依据《红十字会法》运作。社会组织应该更加开放和多元,有着志愿性、多元性、开放性、专业性等特点。政府可以为慈善机构搭建一个协商平台,三方是协作的关系,各组织平行行动,构成机制良性运作的基础。

2015年,中华思源工程扶贫基金会副理事长兼秘书长李晓林在全国“两会”上曾提出建立国家级跨部门联合应急救援指挥系统平台,并得到认可。陶鸣认为,5年过去了,这个提案仍然有现实意义和作用。

 “就目前而言,民政部门应建立公益组织救灾救援评估和信誉机制,让有经验、有能力、有资源的大型或专业公益组织先冲上一线,再由其它小型公益组织弥补救援空缺,避免救援资源的分散和重复,从而提高公益组织整体救灾救援水平。 ”陶鸣说。

来源:界面新闻

 

 

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